Независимая оценка качества оказания услуг: знакомимся с последними изменениями

Механизм независимой оценки, который уже применяется в отношении государственных и муниципальных учреждений социальной сферы (а значит, напрямую затрагивает деятельность автономных учреждений), к настоящему времени приобрел завершенный вид. 21 октября 2014 года вступил в силу Федеральный закон от 21.07.2014 N 256-ФЗ (далее - Федеральный закон N 256-ФЗ), внесший поправки в несколько базовых отраслевых законов. Благодаря этому ранее существовавший порядок проведения оценки оказался усовершенствован - в него были добавлены важные уточнения. Какой теперь стала эта процедура?

Правовые основы

Работа по созданию системы независимой оценки началась в 2012 году - в рамках исполнения Указа Президента РФ от 07.05.2012 N 597 "О мероприятиях по реализации государственной социальной политики". В подпункте "к" его п. 1 Правительству РФ было дано поручение обеспечить формирование независимой системы оценки качества работы организаций, оказывающих социальные услуги, включая определение критериев эффективности работы этих организаций и введение публичных рейтингов их деятельности.
В результате был принят основополагающий документ, регламентирующий данную процедуру, - Постановление Правительства РФ от 30.03.2013 N 286 (далее - Постановление N 286). Кроме того, федеральные отраслевые министерства разработали рекомендации по организации независимой оценки, адресованные учредителям учреждений. Перечислим их:
- Приказ Минспорта РФ от 19.03.2013 N 121 "О методических рекомендациях по организации независимой системы оценки качества работы организаций, оказывающих социальные услуги в сфере физической культуры и спорта" (далее - Рекомендации Минспорта РФ N 121);
- Приказ Минтруда РФ от 30.08.2013 N 391а "О методических рекомендациях по проведению независимой оценки качества работы организаций, оказывающих социальные услуги в сфере социального обслуживания";
- Приказ Минкультуры РФ от 30.09.2013 N 1505 "О методических рекомендациях по формированию независимой системы оценки качества работы государственных (муниципальных) учреждений, оказывающих социальные услуги в сфере культуры";
- Письмо Минобрнауки РФ от 14.10.2013 N АП-1994/02 "О методических рекомендациях по внедрению НСОКО";
- Приказ Минздрава РФ от 31.10.2013 N 810а "Об организации работы по формированию независимой системы оценки качества работы государственных (муниципальных) учреждений, оказывающих услуги в сфере здравоохранения".
Следующим этапом формирования системы независимой оценки стало принятие Федерального закона N 256-ФЗ, который закрепил обязанность применения данного механизма на уровне базовых отраслевых законов:
- Закон РФ от 09.10.1992 N 3612-1 "Основы законодательства Российской Федерации о культуре" (далее - Основы законодательства о культуре);
- федеральные законы от 10.12.1995 N 195-ФЗ "Об основах социального обслуживания в Российской Федерации" (далее - Закон о соцобслуживании), от 28.12.2013 N 442-ФЗ "Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации" (далее - Новый закон о соцобслуживании). Последний вступает в силу 1 января 2015 года;
- Федеральный закон от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" (далее - Закон об охране здоровья);
- Федеральный закон от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (далее - Закон об образовании).
Благодаря внесенным поправкам значимость независимой оценки, которая приобрела статус одной из форм общественного контроля, еще больше возросла. Более того, поскольку Федеральный закон N 256-ФЗ расширил и конкретизировал прежний порядок проведения независимой оценки для ее участников, необходимость в наличии ранее изданного нормативного акта, регулирующего те же процедуры, отпала. В этой связи Минтруд подготовил проект постановления Правительства РФ, отменяющего действие Постановления N 286*(1).
Таким образом, органам власти, общественным советам и подвергаемым оценке учреждениям (в том числе АУ) в первую очередь следует руководствоваться положениями Федерального закона N 256-ФЗ. Что представляет собой стандартная процедура оценки, применяемая в четырех указанных отраслях, и в чем заключаются новшества, привнесенные в нее?

Этапы процедуры оценки

Как и раньше, механизм независимой оценки используется для того, чтобы обеспечить открытость деятельности учреждений, предоставить гражданам информацию о качестве оказания услуг данными организациями, а также повысить качество их работы (ст. 36.1 Основ законодательства о культуре, ч. 1 ст. 17.1 Закона о соцобслуживании, ч. 1 ст. 23.1 Нового закона о соцобслуживании, ч. 1 ст. 79.1 Закона об охране здоровья, ч. 1 ст. 95, ч. 1 ст. 95.2 Закона об образовании). Для этого оценке должны подвергаться условия оказания услуг, характеризующиеся следующими критериями:
1) открытость и доступность информации об учреждении;
2) комфортность условий предоставления услуг и доступность их получения;
3) время ожидания предоставления услуги;
4) доброжелательность, вежливость, компетентность работников учреждения;
5) удовлетворенность качеством оказания услуг.
Основными участниками процедуры являются общественные советы, на которые возложены функции по проведению оценки, органы власти, а также сами учреждения. Рассмотрим роль каждого из них.

Действия органа власти и общественного совета

Для проведения процедур независимой оценки орган власти создает общественный совет (ст. 36.1 Основ законодательства о культуре, ч. 5 ст. 17.1 Закона о соцобслуживании, ч. 5 ст. 23.1 Нового закона о соцобслуживании, ч. 4 ст. 79.1 Закона об охране здоровья, ч. 2 ст. 95.2 Закона об образовании). Для органов федерального и регионального уровня данные требования являются обязательными, в то время как органы местного самоуправления могут формировать такие советы по своему усмотрению (при отсутствии совета, образованного на муниципальном уровне, эту процедуру должна будет выполнить региональная власть).
Не создавать общественный совет по проведению независимой оценки можно лишь в одном случае: если данная функция возложена на уже действующий при органе власти общественный совет (формируется в соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 9 Федерального закона от 21.07.2014 N 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации").
Совет - центральный элемент системы независимой оценки - должен состоять не менее чем из пяти человек, которым предстоит работать на общественных началах. Именно этот совет совершает основные действия в отношении оцениваемых учреждений. Например, он должен определять их перечни, формировать основу технического задания для оператора, осуществляющего анализ информации об учреждениях, и при необходимости устанавливать дополнительные критерии оценки. Эти обязанности прописаны в ст. 36.1 Основ законодательства о культуре, ч. 10 ст. 17.1 Закона о соцобслуживании, ч. 10 ст. 23.1 Нового закона о соцобслуживании, ч. 9 ст. 79.1 Закона об охране здоровья и ч. 7 ст. 95.2 Закона об образовании.
Общественному совету предстоит участвовать и в процедуре выбора оператора - в рассмотрении проектов документации о закупке, а также проектов государственных (муниципальных) контрактов, заключаемых с оператором соответствующим органом власти. В свою очередь, размещать заказ должен орган власти, он же при необходимости обязан предоставить оператору общедоступную информацию о деятельности оцениваемых учреждений, формируемую в соответствии с государственной и ведомственной статистической отчетностью (в случае если она не размещена на сайте учреждения).
Далее общественному совету самому нужно оценить качество оказания услуг учреждениями с учетом сведений, предоставленных оператором, а затем передать в орган власти результаты своей работы и предложения по улучшению качества деятельности исследуемых учреждений. Орган власти в обязательном порядке должен рассмотреть поступившую информацию (причем сделать это в месячный срок) и учесть ее при выработке мер по совершенствованию деятельности учреждений.
Кроме того, потребуется обеспечить доступность результатов независимой оценки для широкого круга общественности. Для этого органам власти регионального и муниципального уровня нужно разместить сведения о результатах оценки на своих сайтах, а также на официальном сайте bus.gov.ru *(2) (ст. 36.1 Основ законодательства о культуре, ч. 13 ст. 17.1 Закона о соцобслуживании, ч. 13 ст. 23.1 Нового закона о соцобслуживании, ч. 12 ст. 79.1 Закона об охране здоровья и ч. 10 ст. 95.2 Закона об образовании). Также орган власти должен обеспечить на своем сайте техническую возможность получения обратной связи от потребителей относительно качества оказания услуг учреждениями.

Действия учреждения

Государственные и муниципальные учреждения являются объектами оценки, поэтому напрямую не участвуют в рассмотренных процедурах. Учреждения задействованы только на подготовительном этапе работ: они должны раскрыть на своих сайтах большой спектр информации от указания местонахождения, режима работы, описания материально-технической базы, задействованной в предоставлении услуг, до опубликования копий основных документов, определяющих уставную деятельность.
Помимо этого, учреждениям тоже необходимо обеспечить на своих сайтах техническую возможность выражения получателями услуг мнения о качестве их оказания (ст. 36.2 Основ законодательства о культуре, ч. 3 ст. 17.2 Закона о соцобслуживании, ч. 15 ст. 23.1 Нового закона о соцобслуживании, ч. 14 ст. 79.1 Закона об охране здоровья, ч. 12 ст. 95.2 Закона об образовании).

Обратите внимание! Независимая оценка качества оказания услуг учреждениями проводится не чаще одного раза в год и не реже одного раза в три года.

Отличия от прежнего порядка оценки

Несмотря на то, что каркас механизма независимой оценки остался неизменным, Федеральный закон N 256-ФЗ внес существенные коррективы в порядок применения этого механизма:
1. Прежде всего был уточнен предмет регулирования: согласно Постановлению N 286 оценке подвергается качество работы организаций, оказывающих социальные услуги, а в Федеральном законе N 256-ФЗ говорится об оценке качества оказания услуг организациями. То есть анализировать теперь предполагается именно сервисную составляющую услуги, а профессиональная ее составляющая не должна быть подвергнута независимой оценке. Ссылки на это встречаются в тексте Федерального закона N 256-ФЗ. Например, в ст. 36.1 Основ законодательства о культуре говорится, что независимая оценка не проводится в отношении создания, исполнения и интерпретации произведений литературы и искусства. А в ч. 1 ст. 79.1 Закона об охране здоровья указывается на то, что такая оценка не осуществляется в целях контроля качества и безопасности медицинской деятельности, а также экспертизы и контроля качества медпомощи.
Исключение составляет лишь сфера образования. Статья 95 Закона об образовании предусматривает два вида независимой оценки: качества подготовки обучающихся (изучается профессиональная составляющая услуги) и качества образовательной деятельности (изучаются условия оказания услуги). Причем проводить эти виды оценки должны разные организации.
2. Действие Федерального закона N 256-ФЗ распространяется на учреждения, работающие в четырех сферах (культура, социальное обслуживание, здравоохранение, образование), в то время как нормы Постановления N 286 охватывают еще и учреждения физкультуры и спорта. Однако это изменение - техническое, поскольку в области спорта независимая оценка и раньше проводилась только в отношении государственных (муниципальных) образовательных учреждений, оказывающих услуги в сфере физической культуры и спорта (см., например, п. 1, 1.1 Рекомендаций Минспорта РФ N 121), а на них распространяется действие Закона об образовании. Таким образом, круг учреждений, деятельность которых подвергается независимой оценке, остался прежним.
3. Показатели, характеризующие общие критерии оценки качества оказания услуг, теперь должны устанавливаться централизованно и действовать в отношении учреждений всех уровней (федерального, регионального и муниципального). Согласно ст. 36.1 Основ законодательства о культуре, ч. 6 ст. 17.2 Закона о соцобслуживании, ч. 6 ст. 23.1 Нового закона о соцобслуживании, ч. 5 ст. 79.1 Закона об охране здоровья, ч. 5 ст. 95.2 Закона об образовании перечень таких показателей утверждают федеральные министерства в своих сферах регулирования. В настоящее время уже существует два проекта нормативных актов соответствующего содержания - их подготовили Минтруд и Минздрав*(3).
4. Полномочия федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по созданию условий для организации проведения независимой оценки теперь законодательно закреплены. Поправки внесены в том числе в федеральные законы от 06.10.1999 N 184-ФЗ и от 06.10.2003 N 131-ФЗ. Это изменение позволит органам власти проводить необходимые организационные мероприятия и финансировать работы оператора, привлекаемого для проведения независимой оценки.
5. Привлечение указанного оператора и заключение с ним государственного (муниципального) контракта на выполнение соответствующих работ является следующим новшеством, введенным Федеральным законом N 256-ФЗ. То есть анализировать условия предоставления учреждениями услуг будет отдельная организация, а, например, не сам общественный совет (пусть и с привлечением общественных организаций, профессиональных сообществ и иных экспертов, как это было установлено Постановлением N 286) или оцениваемые учреждения.
6. Учреждения теперь не будут принимать участие в заключительном этапе проведения независимой оценки - разрабатывать на основе результатов ее проведения планы по улучшению качества своей работы. Такая обязанность прописана в Постановлении N 286, однако Федеральный закон N 256-ФЗ не содержит подобного требования (в нем говорится лишь об обеспечении информационной открытости со стороны учреждений). Меры же по совершенствованию их деятельности должен вырабатывать орган власти. Таким образом, учреждения не смогут влиять ни на результаты оценочных процедур, ни на выводы, сделанные на их основе, и, видимо, в этом станет проявляться принцип независимости оценки.

Заключение

Поправки, внесенные Федеральным законом N 256-ФЗ в базовые отраслевые законы, усовершенствовали механизм независимой оценки, четко определив предмет регулирования (оценка условий оказания услуг) и роли каждого из участников в данной процедуре. Учреждения здесь выступают в роли объектов оценки, и их обязанность заключается лишь в обеспечении открытости и доступности информации о деятельности, а также в выстраивании обратной связи с потребителями через собственный сайт. Однако выводы, сделанные учредителем на основе результатов проведения независимой оценки, уже напрямую затронут учреждения. А это, по замыслу законодателя, и должно стать для них дополнительным стимулом к повышению качества своей работы.

Г. Зайцева,
эксперт журнала "Автономные учреждения:
бухгалтерский учет и налогообложение"

"Автономные учреждения: бухгалтерский учет и налогообложение", N 12, декабрь 2014 г.

─────────────────────────────────────────────────────────────────────────
*(1) Проект опубликован на едином портале для размещения информации о разработке проектов нормативных правовых актов - regulation.gov.ru.
*(2) Согласно Постановлению Правительства РФ от 25.10.2014 N 1100 состав сведений о результатах независимой оценки, публикуемых на сайте bus.gov.ru, и порядок их размещения определяет Минфин (по согласованию с Минтрудом, Минобрнауки, Минкультуры, Минздравом и Минспортом в соответствующих сферах деятельности).
*(3) Проекты документов размещены на портале regulation.gov.ru.